胡育志(zhì)博士曾是FDA的律師，同時也是FDA醫(yī)療器械部門的資深審評官員，從科(kē)學(xué)專業、監管經驗及法律認知的三重角度上為(wèi)FDA提供建議和支持。在FDA将近10年的工(gōng)作(zuò)中(zhōng)，除了審批過數百個産(chǎn)品外，他(tā)還助力FDA多(duō)個政策制定以及與業界解決糾紛的案例。
“當企業不滿FDA的評審決策時，可(kě)以通過訴訟來維護自身權益，這是對FDA權力的一種制衡。雖然FDA拒絕你時可(kě)能(néng)有(yǒu)上千種理(lǐ)由，但FDA并不會故意刁難或拒批新(xīn)藥；一些國(guó)内企業面對FDA的拒絕會持有(yǒu)一種不可(kě)知論或陰謀論，這是不可(kě)取的。”胡育志(zhì)說。
作(zuò)為(wèi)代表FDA的律師，胡育志(zhì)首先需要深入研究和理(lǐ)解FDA所管轄的法律法規，因此他(tā)精(jīng)通《美國(guó)聯邦食品、藥品和化妝品法案》及其修正案，以及與食品、藥品、醫(yī)療器械等相關的法律條文(wén)。其次，當FDA面臨複雜的監管問題時，他(tā)會提供專業的法律建議，幫助FDA做出正确的決策。
參與FDA與廠商(shāng)的法律訴訟和争議解決，是胡育志(zhì)時常要面對的情景。當FDA的決策或行為(wèi)受到行業質(zhì)疑時，他(tā)會積極為(wèi)FDA進行辯護。他(tā)需要熟悉法律訴訟程序，掌握辯論技(jì )巧，以确保FDA的權益得到充分(fēn)保護。
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較早接受西方文(wén)化教育的胡育志(zhì)深谙美國(guó)政治體(tǐ)系。
與産(chǎn)業尋求共識化解分(fēn)歧
談到代表FDA參與法律訴訟和争議解決，胡育志(zhì)說，FDA與制藥行業雖在監管與被監管的層面，在利益上存在差異，但本質(zhì)上都是為(wèi)了人類健康事業并肩作(zuò)戰同一個戰壕裏的戰友。在美國(guó)業界普遍高薪的情況下，FDA大部分(fēn)官員都是為(wèi)了高尚的理(lǐ)由才願意長(cháng)期任職于聯邦政府。因此，訴訟和争議并非FDA與企業之間應有(yǒu)的正常關系。在争議中(zhōng)尋求共識、化解分(fēn)歧，才是雙方應持的正确态度。
在極端情況下，企業挑戰FDA的決策并不罕見。為(wèi)了應對此類情況，FDA特别設立了專門的通道，并制定了相應指南。“畢竟，一些企業曆經多(duō)年的大3期臨床試驗，投入了大量的人力物(wù)力，如果FDA拒絕批準，對任何企業而言都是難以承受的打擊。在美國(guó)，很(hěn)多(duō)企業會選擇通過訴訟來質(zhì)疑FDA的審批決定。”他(tā)說。
FDA内部新(xīn)藥的批準權力往往集中(zhōng)在室主任手中(zhōng)。當企業不滿室主任的決策時，他(tā)們通常會選擇将此事上報至更高層級。此時，高層主任會要求下屬及下屬的下屬詳細闡述不批準的理(lǐ)由，并可(kě)能(néng)召開專家會議，以解決企業的疑慮。
然而，胡育志(zhì)笑言，在他(tā)處理(lǐ)的衆多(duō)案例中(zhōng)，企業成功挑戰FDA科(kē)學(xué)性的情況極為(wèi)罕見。這是因為(wèi)，FDA的審評員往往能(néng)調動多(duō)種多(duō)樣的證據和理(lǐ)由來堅定支持自己的決策。正如常言所說，“如果FDA拒絕批準你，它能(néng)找出上千個理(lǐ)由。其實，若對FDA的決策體(tǐ)系和訴求有(yǒu)深入了解的話，批準不通過的原因往往都是可(kě)以找到的。FDA的決策并不是一個黑箱，沒那麽神秘。”胡育志(zhì)說。
FDA并不會故意刁難或拒絕批準新(xīn)藥；有(yǒu)時，一些國(guó)内企業面對FDA的決策會持有(yǒu)一種不可(kě)知論或陰謀論，這是不可(kě)取的。胡育志(zhì)如是說。
不過，胡育志(zhì)并不反對企業積極提出上訴。因為(wèi)上訴過程為(wèi)企業提供了申辯的機會，并可(kě)能(néng)獲得寶貴的建議，有(yǒu)助于企業進一步完善管線(xiàn)和産(chǎn)品開發策略。同時，訴訟過程實際上也是FDA自我審視和提升決策嚴謹性的機會，這種反思機制有(yǒu)助于FDA不斷完善其監管體(tǐ)系。
為(wèi)了避免走到上訴這一步，他(tā)建議企業在早期研發階段就與FDA進行充分(fēn)交流。在每個環節中(zhōng)，企業需要嚴格按照FDA的指引進行操作(zuò)，确保研發工(gōng)作(zuò)的合規性。這樣一來，企業就能(néng)大大降低被拒絕批準的風險。
“訴訟并非解決争議的唯一途徑。FDA鼓勵企業通過協商(shāng)和合作(zuò)來解決問題，以促進FDA與企業之間的理(lǐ)解和信任，共同推動行業的創新(xīn)。” 胡育志(zhì)說。
FDA是深層政治體(tǐ)制的體(tǐ)現
介紹完自己的曾在美國(guó)FDA作(zuò)為(wèi)辯護律師的主要工(gōng)作(zuò)，他(tā)重新(xīn)回溯了FDA這一百年監管機構設立的背景和使命。他(tā)說到，FDA在審批新(xīn)藥的過程中(zhōng)，既擁有(yǒu)權力，也承擔着責任。其權力體(tǐ)現在審批新(xīn)藥時手握生殺大權，責任則在于确保批準上市的藥物(wù)安(ān)全有(yǒu)效，以及被美國(guó)其他(tā)政治或非政治團體(tǐ)多(duō)方監督。
這均源自美國(guó)的政治體(tǐ)制，胡育志(zhì)進一步分(fēn)析道。
作(zuò)為(wèi)一個三權分(fēn)立國(guó)家，美國(guó)的政治體(tǐ)系旨在确保各權的決策和行為(wèi)受到有(yǒu)效的制約與平衡。“這一體(tǐ)制的核心在于将行政、立法和司法三大權力分(fēn)别賦予不同的機構，使它們相互獨立又(yòu)相互制衡。”而FDA和這三大權力都有(yǒu)關系。簡單來說，與其他(tā)的聯邦機構類似，FDA是一個國(guó)會賦權、白宮執行，并受最高法院監督的這樣一個政治機構。
作(zuò)為(wèi)一個相對獨立的監管機構，FDA強大的行政監管權力來源于國(guó)會通過的法律法規，因此這些行政權也常被立法權和司法權監督和制衡。FDA的巨大權力，隻有(yǒu)建立在嚴謹科(kē)學(xué)的基礎之上才能(néng)滿足立法權的要求。這些權力的行使，由一批專業的、經過嚴格選拔的藥品和器械審評人員負責。他(tā)們根據最新(xīn)的臨床數據，制定與藥品、醫(yī)療器械、化妝品等相關的法律、條款、制度和指南。
另一方面，FDA并不是一個純粹的科(kē)學(xué)機構。胡育志(zhì)認為(wèi)，FDA的行政決策過程需嚴格遵循國(guó)會設立的法律框架，也要遵循法院對立法權的解釋和對行政權的監督。因此，FDA同時也是一個政治機構。比方說，行政法上的一個核心準則Chevron Deference在解決涉及行政機關解釋法律的問題時起到了關鍵作(zuò)用(yòng)，這個原則來自于1984年最高法院的一個經典判例——Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc。
Chevron Deference原則反映了法院對行政機關在其專業領域内的專業判斷的尊重，也是FDA強大自我解讀權的由來。Chevron Deference既保證了FDA的靈活性和專業性，又(yòu)為(wèi)法院提供了清晰的裁決框架。然而，在嚴格的法律框架下，FDA卻能(néng)将其科(kē)學(xué)性與法律性完美結合，“這是FDA的一大特點。”胡育志(zhì)說。
在FDA，每一項決策不光要經過深入的科(kē)學(xué)研究以确保其科(kē)學(xué)性，還必須滿足聯邦行政法，通過嚴格的審查程序及公(gōng)開透明的讨論才能(néng)确保決策的正當性（due process）。其科(kē)學(xué)性和正當性的結合，體(tǐ)現在與制藥行業研發人員深入溝通與博弈後所形成的FDA技(jì )術指南（FDA Guidance）之中(zhōng)。這些指南為(wèi)藥物(wù)的研發提供了明确的方向，有(yǒu)助于減少研發過程中(zhōng)的不确定性。
醫(yī)療器械審評催生RWE
除了作(zuò)為(wèi)辯護律師，胡育志(zhì)最開始加入FDA時，曾投身于醫(yī)療器械部門。他(tā)用(yòng)“狂野的西部”來形容器械審評的感受，因為(wèi)器械種類繁多(duō)，大小(xiǎo)不一，不像藥品那樣具(jù)有(yǒu)很(hěn)強的借鑒性。藥品審評部門間協作(zuò)緊密，每位專家都能(néng)在自己的領域達到深厚的學(xué)術造詣。而器械産(chǎn)品的審評則更為(wèi)複雜，每個産(chǎn)品的标準各異，因此靈活性更大。
曆史上，器械的監管相對藥品監管來說起步較晚，直到70年代，《美國(guó)聯邦食品、藥品和化妝品法案》才擴展至器械監管，并劃分(fēn)為(wèi)一類、二類、三類器械。無論是藥品還是器械，FDA均根據預期用(yòng)途（intended use）監管。胡育志(zhì)引用(yòng)了一個經典案例：“即使廠家宣稱一瓶水可(kě)以治療癌症，FDA也會要求嚴格的臨床試驗來證明其療效。”
相對而言，器械監管相較于藥品監管确實較為(wèi)寬松，但這種不同有(yǒu)其必要性。胡育志(zhì)說，藥品無論是口服還是注射，都較容易實施雙盲對照試驗，但很(hěn)多(duō)器械很(hěn)難進行雙盲随機對照試驗（RCT）。因此，FDA往往需要采取其他(tā)方式來加強器械有(yǒu)效性的證據收集，如真實世界研究等。
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胡育志(zhì)（左二）在博鳌國(guó)際藥械真實世界研究大會上與國(guó)内外知名(míng)學(xué)者
“所以，我們并不能(néng)簡單地認為(wèi)器械審評寬松。它是根據醫(yī)學(xué)實踐，從多(duō)個維度來确保器械産(chǎn)品的有(yǒu)效性、安(ān)全性和病人的可(kě)獲得性。”胡育志(zhì)說。胡育志(zhì)在FDA還有(yǒu)一項重要的工(gōng)作(zuò)，就是領導制定了第一個FDA的真實世界研究指南。據他(tā)介紹，美國(guó)《21世紀法案》中(zhōng)的真實世界研究、真實世界數據和真實世界證據最早在醫(yī)療器械中(zhōng)開展，主要是由醫(yī)療器械的特性和多(duō)種方式收集臨床數據的巨大需求所決定的。真實世界研究能(néng)在更廣泛的患者群體(tǐ)中(zhōng)進行，收集到的數據更加接近真實世界的醫(yī)療實踐。這種研究方法可(kě)以彌補傳統臨床試驗的不足，為(wèi)醫(yī)療器械的評估和監管提供更加全面和準确的信息。
胡育志(zhì)說，在很(hěn)多(duō)情況下，真實世界研究并不能(néng)完全替代傳統臨床試驗，而是作(zuò)為(wèi)其補充和輔助手段。當然，這一切都取決于監管機構對臨床數據的信心。他(tā)進一步指出，真實世界數據往往可(kě)以由标簽外的使用(yòng)場景中(zhōng)取得。
對此，隻要廠家沒有(yǒu)故意利用(yòng)标簽外适應症進行促銷，醫(yī)生出于自身醫(yī)療行為(wèi)的考慮使用(yòng)藥品或器械，FDA将不會進行幹預。這種“凱撒歸凱撒，上帝歸上帝”的原則，正是FDA獨立性的體(tǐ)現，再次突顯了美國(guó)三權分(fēn)立體(tǐ)系下FDA的權責界限和獨立性。“這些特性确保了FDA聽命于法律，受法律的限制，并依法行使其權力。”
All Others Must Show Data!
胡育志(zhì)在複旦大學(xué)藥學(xué)院深造畢業後赴美，在哥(gē)倫比亞大學(xué)公(gōng)共衛生學(xué)院獲得流行病學(xué)公(gōng)共衛生碩士，2013年在喬治敦大學(xué)法律中(zhōng)心（Georgetown University Law Center)獲得法學(xué)博士學(xué)位。
一個偶然機會，由于他(tā)出衆的學(xué)曆背景和早年留美讀書期間對美國(guó)文(wén)化的沉澱，他(tā)被朋友引薦加入FDA。來到FDA，胡育志(zhì)始終沒有(yǒu)停止過學(xué)習和進步。事實上，這種對語言、文(wén)化、理(lǐ)念、技(jì )術上的挑戰對于一名(míng)華人來說其艱難程度難以想象。
多(duō)年的FDA工(gōng)作(zuò)經曆給胡育志(zhì)留下最深刻的印象，卻是美國(guó)決策體(tǐ)系中(zhōng)以臨床數據作(zuò)為(wèi)決策依據的核心地位。他(tā)清晰記得，2014年第一次入職時，他(tā)走進辦(bàn)公(gōng)室所在的大樓時就看到牆上醒目地貼着這麽一句話，“我們隻相信上帝，其他(tā)一切非數據證明不可(kě)（In God We Trust, All Others Must Show Data）”。因此，他(tā)建議中(zhōng)國(guó)公(gōng)司在與FDA交流時，必須掌握取得高标準、充足、符合科(kē)學(xué)的臨床數據和證據的能(néng)力。
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離開FDA以後，2024年初胡育志(zhì)回國(guó)加入專注于小(xiǎo)核酸藥物(wù)研發的海昶生物(wù)擔任策略官，他(tā)希望自己的FDA經驗能(néng)幫助國(guó)内企業，尤其是在當下中(zhōng)美緊張的關系之時，他(tā)更希望能(néng)推動中(zhōng)美醫(yī)藥之間的友好合作(zuò)與交流。
除了遵循法律流程和科(kē)學(xué)技(jì )術要求，胡育志(zhì)強調，了解FDA審評人員及高層的個性和工(gōng)作(zuò)方式，與他(tā)們保持既親近又(yòu)适度的關系，對于公(gōng)司申報工(gōng)作(zuò)的順利進行至關重要。同時，為(wèi)了更好地融入國(guó)際市場，中(zhōng)國(guó)公(gōng)司還需深入了解西方人的遊戲規則和底線(xiàn)，深刻理(lǐ)解他(tā)們的文(wén)化和習慣。隻有(yǒu)這樣，才能(néng)在國(guó)際舞台上實現合作(zuò)共赢。
